El Sistema Nacional de Administración de la Propiedad SINAP

El Sistema Nacional de Administración de la Propiedad (SINAP) es una plataforma tecnológica que integra toda la información relacionada con el recurso físico y normativo de la nación, donde los diferentes actores públicos, privados y personas individuales registran todas las transacciones asociadas a los bienes de propiedad, necesarias para la constitución y dinamización de un mercado de valores.

La imagen de la derecha la habrán visto en algún lado, pues es un garabato que algún día hice en mis ratos de ocio sobre LADM, en una de las exposiciones de Amsterdam, allá por 2012.

SINAP nace y se implementa en Honduras en un período 2002-2005, en el marco de un Programa de Administración de Tierras, similar a los que estaban sucediendo en paralelo en esa época en varios países bajo el apoyo financiero del Banco Mundial.  No nace como una inspiración extraterrestre, su fundamento está en las teorías clásicas que respaldan los modelos de desarrollo, donde los elementos orientadores para el desarrollo de mercados son, por una parte la disminución de los costos de producción (materia prima, recurso humano, tecnología y capital) y por otra parte la disminución de costos de transacción.  De modo que ante la dificultad de disminuir los costos de producción en un país en vías de desarrollo, el alcance principal de SINAP es la disminución de los costos y tiempos de transacción.

SINAP no es una herramienta informática, sino un conjunto de políticas que incluye el desarrollo de tecnologías, integración de actores institucionales vinculados a la gestión del territorio y la simplificación de procesos en función de las tendencias internacionales en materia de estándares y adopción de tecnologías de información y comunicaciones.
Cuando se conceptualiza SINAP existe suficiente claridad que solamente implementar una tecnología, sin modificar los estamentos regulatorios e institucionales es casi como colocarle llantas a un caballo, en lugar de diseñar un vehículo nuevo.  De modo que la estrategia va acompañada de un cambio radical que incluye la creación de nuevas leyes como la Ley de Propiedad y la Ley de Ordenamiento Territorial;  bajo este estamento jurídico se crea el Instituto de la Propiedad, que aglutina el Registro de la Propiedad (que pertenecía a la Corte Suprema de Justicia), el Catastro Nacional (que era una Dirección Ejecutiva dependiente de la Presidencia) y el Instituto Geográfico Nacional (que dependía de la Secretaría de Obras Públicas y Transporte).

La nueva institución se constituye con una Dirección de Registros, una Dirección de Catastro y Geografía y, una Dirección de Regularización, bajo una óptica enfocada en la tercerización por medio de Centros Asociados que lo pueden constituir las municipalidades o entidades bajo alianza público privada.

SINAP nace bajo el modelo Core Cadastre Domain Model (CCDM), un documento que para aquel entonces era un abastracto de Christiaan Lemmen y otros geofumadas que buscaban materializar el planteamiento de Catastro 2014.

El CCDM en 2012 llegó a ser el LADM (ISO-19152), pero para aquel entonces (2002) era ya un pensamiento suficientemente maduro de cómo las cosas en la administración de tierras podrían simplificarse a simples relaciones de Derecho, Restricción y Responsabilidad (RRR) entre las partes interesadas (Party) y los objetos de registro (BAUnits), con el catastro como el referente espacial de los objetos y la cartografía como elementos de derecho público que afectan el derecho privado.

Este es el diseño conceptual de SINAP en el año 2004; con una serie de nodos transaccionales que en aquel momento constituían: SINIMUN para las municipalidades, INTUR para el sector turismo, SINIA para medio ambiente, SNGR para la gestión de riesgos, CIEF para el sector forestal e INFOAGRO para el sector agrícola.

El logotipo de la derecha es el que se me correspondió rediseñar en 2012, cuidando la identidad del existente.  En sentido resumido, SINAP es una plataforma que integra al menos cuatro sub-sistemas principales:

El Sistema Unificado de Registros SURE.

Este sistema incluye, entre otros registros, la propiedad inmueble y el registro catastral como una misma realidad.  Significa que las parcelas catastrales constituyen un barrido completo del territorio, tanto de inmuebles privados que están vinculados a las fincas matriculadas bajo técnica de folio real, así como los bienes de uso público como calles y ríos vinculados a folio administrativo.  Adicionalmente, las parcelas reflejan como afectaciones el interesecto que sufren por la cartografía que tiene una vinculación al derecho público, así como las zonas de inundación, áreas protegidas, centros históricos, etc.

SURE no solamente incluye bienes inmuebles; es agnóstico para integrar de manera gradual los diferentes bienes de la nación; actualmente incluye la propiedad mercantil, poderes, intelectual y vehicular.

El Sistema Nacional de Información Territorial (SINIT)

Este sistema registra y publicita toda la información cartográfica que producen las diferentes instituciones del país y crea servicios de valor agregado que pone a disposición de los usuarios bajo un mismo sistema de proyección.  Además publicita la información espacial, cumple un papel de repositorio de información para evitar la pérdida de información producida por instituciones de carácter público y también para servir de nodo de publicación para aquellas que no cuentan con la infraestructura necesaria para servir la información que han producido.

Registro de Normas de Ordenamiento Territorial (RENOT)

Este es un registro que integra todas las normativas que contienen atributos de afectación o beneficio hacia el uso, dominio u ocupación de las parcelas.  El origen de este registro está asociado a la Ley de Ordenamiento Territorial, buscando que los planes de ordenamiento y normas de orden público que generan diferentes instituciones puedan ser enforzables y se reflejen como afectaciones sobre las parcelas en la consulta o certificado catastral, así como en la gestión de trámites o certificaciones en los inmuebles del Registro de la Propiedad.

Pese que los padrinos de RENOT han cambiado en diferentes momentos, su concepto sigue siendo el mismo que necesitan los mapas pintados para ser vinculantes: «Deben existir condiciones legales que faculten los principios de consentimiento, especialidad, publicidad e inscripción registral, para que las normas de orden público se reflejen en los bienes privados»

La Infraestructura Nacional de Datos Espaciales (INDES)

Por supuesto, no todo fue tan fácil de implementar.  En 2002 el tema de Infraestructuras de datos espaciales era un tanto primitivo, al menos en estos países donde las capacidades institucionales y la oferta académica de las universidades tiene poco que ofrecer.  Para ese tiempo el cuarto sistema se llamaba Clearinghouse, término ochentero que nos recuerda los famosos buscadores de metadatos.  Para el año que me toca reconceptualizarlo, le llamamos Infraestructura Nacional de Datos Espaciales (INDES).

¿Valió la pena el esfuerzo de SINAP?

SINAP ha sido mostrado en diferentes contextos internacionales, aunque a mi criterio particular, adolece de escritores que deseen contar sus bondades bajo un enfoque patriótico.  Para ser una fumada nacida desde cero, sobre una mesa de vidrio y pocas tazas de café, en un país con las problemáticas de corrupción y clientelismo político similar a muchos países de contexto hispano, SINAP es un proyecto ejemplar en muchos aspectos.  De los cuatro subsistemas, SURE fue el que tuvo mejores condiciones de sostenibillidad, pues su desarrollo se hizo en un tiempo tan record como obsesivo eran sus padrinos y porque estos le apostaron por abusar de múltiples frentes de lobby para una nueva legislación y transformación institucional, lo que no es fácil (ni recomendable) llevar a cabo en cualquier país; aunque para ello debieron saltar obstáculos como no tocar el código civil (que un día de estos pasará la factura), así como la limitada incidencia en la carrera Catastro-Registral, pese que estaba incluida en los profesionales certificados.

En cuanto a crecimiento institucional existen muchos retos, pues el tardío proceso de institucionalización del Proyecto, la falta de una carrera civil y un no previsible sindicato de empleados ha llevado casi al colapso los momentos más gloriosos del Instituto de la Propiedad; sin embargo, SURE como plataforma tecnológica se merece el respeto que le ha permitido seguir operando como plataforma oficial.

El software libre para aquel tiempo no era visto con óptica de madurez, por lo que fue necesario echar mano de mucha tecnología privativa, para poner un ejemplo:

• El mapeo digital se mecanizó desarrollando sobre VBA, desde el registro masivo de parcelas, hasta el versionado histórico del DGN V8, con control de checkin-checkout usando ProjectWise,
• Mediante un visor web sobre ActiveX, los usuarios de las municipalidades solicitaban transacciones de mantenimiento utilizando DGN redline, GeoWeb Publisher y Web explorer lite.
• La generación de certificado catastral se podía hacer desde el cliente de Microstation Geographics, generando el mapa, datos catastrales y cuadro de rumbos con solo elegir la clave catastral; mientras que online se podía generar utilizando GeoWeb Publisher, de forma individual o masivo, generando archivos PDF que contenían los datos alfanuméricos y gráficos.
• El escaneo y extractado de los libros de Registro se hicieron con aplicaciones automatizadas que volvieron esta ardua tarea en un proceso de maquila,que inclusive después se tercerizó a empresas privadas.
• La plataforma transaccional de ficha catastral y folio real se desarrolló totalmente web.

Quizá el uso de todas esas tecnologías, todos esos usuarios y ese nivel de automatización le hizo ganar el año 2004 el premio BeAwards (hoy BeInspired), en la categoría gestión de entorno y en 2005 en la categoría Gobierno.  Pero la prueba de fuego fue cuando en 2006 debió enfrentar un cambio político con un diferente partido y todas esas tácticas tradicionales de clientelismo político y deseo de borrar todo y empezar de cero.

Una mañana llegaron con un disco externo (que eran novedad en aquel tiempo), a decir que les guardaran en ese disco el Sistema Unificado de Registros… dejaron de pedirlo cuando se dieron cuenta que necesitarían muchos discos externos.

Otra mañana, alguien solicitó la gestión del usuario administrador de la base de datos.  A los dos días había olvidado la clave, y esta era necesaria cada tres días para iniciar la base de datos luego de los respaldos automatizados de media noche, pues en ese tiempo no había virtualización de servidores y una réplica se mantenía activa mientras se hacía el respaldo entre las 12 de la noche y las 6 de la mañana.

Los Registros que ya utilizaban el sistema empezaron a quejarse, y entonces el chico se dio cuenta que el Sistema era algo más que bonitos gráficos para impresionar en Presentaciones PowerPoint.

Ciertamente de los errores cometidos hay más lecciones útiles que podrán contar los diferentes usuarios que participaron a nivel de conceptualización, diseño, desarrollo, documentación, implementación e institucionalización.  Cuando un sistema es innovador, y las personas son partícipes, las oportunidades detrás de esta experiencia cambia sus vidas, más allá del conocimiento adquirido.

Lo que no se puede negar de la apuesta de Honduras, con SINAP, es que con el paso del tiempo, la visión inicial no ha cambiado.  El sistema logró sobrevivir tres períodos de gobierno, incluidos un golpe de estado (2009); en este período hubo todas las posibilidades de fracaso, pero fue importante la aplicación del principio de sentido común «si vas a hacer un gran sistema, haz que funcione rápido«; cuando se quiso regresar a utilizar libros, los mismos usuarios lo defendieron.  Actualmente se ha llegado a modernizar 16 de las 24 circunscripciones registrales, que ya operan sobre el sistema.  En 2013 se hizo un plan de evolución para migrar a una nueva plataforma todas aquellas funcionalidades que estaban depreciadas, incorporar software de código abierto para mejorar la sostenibilidad, y ajustes al modelo de negocio prepararlo para la integración de un operador privado, con la adopción del estándar LADM y tecnología BlockChain para la securitización de datos.  Una de las principales incorporaciones fueron packages en la base de datos espacial, que se ejecutan a partir de triggers, de modo que si se registra una nueva geometría con vinculación normativa (como una nueva área protegida), automáticamente se afectan todas las Parcelas de catastro y aparece como una alerta preventiva en las fincas de Registro; también se incorporaron tecnologías de código abierto como OpenLayers, GeoServer y GeoNetwork para reemplazar GeoWeb Publisher y BentleyMap para sustituir Microstation Geographics; para las municipalidades se desarrollaron servicios web para interoperar vía WFS sobre un plugin de QGIS.

En el siguiente gráfico he plasmado la ruta de tiempo de SINAP, que busca superar las dos declaraciones de Catastro 2014 que aun no han sido superadas: que el sector privado y el público trabajen juntos, lo que se está llevando a una propuesta temeraria de alianza pública privada y una mayor explotación de la inteligencia de negocio que permita que los costos sean totalmente recuperables.

Bajo la nueva visión, los sistemas SINIT y RENOT ya no son necesarios como sistemas adicionales, como lo sugerían las limitaciones tecnológicas y pleitos de poder de 2004.  SINIT es solamente un registro más de SURE (El Registro Cartográfico) y RENOT el Registro Normativo; el nuevo sistema aun está en proceso de desarrollo; el siguiente gráfico refleja algo de su infraestructura tecnológica.

De continuar las cosas con el ritmo que se lleva, SINAP podrá cumplir con su premisa que estuvo desde un inicio bajo el concepto de Centros Asociados; siendo Registro y Catastro solamente entes normadores dentro de un sistema centralizado operado bajo un esquema Front-back office.

De modo que los municipios son responsables de la actualización catastral y prestación de servicios asociados a las transacciones; actualmente ya varios municipios lo realizan bajo esquema de delegación, las transacciones sobre hipotecas ya son operadas directamente por algunos bancos, como oficinas periféricas, al igual que el Registro Mercantil que es operado por la Cámara de Comercio y candidato a hacer mucho más que eso…

Ciertamente una gran debilidad de SINAP será por mucho tiempo, la falta de poetas que hablen de su potencialidad desde niveles conceptuales, técnicos y tecnológicos.  Una pena, considerando que es quizá la primera bandera materializada de LADM, antes que fuera un estándar (CCDM); mérito que se llevarán otros países como Colombia, donde este tipo de glorias no se dejan de aprovechar y se insertan en la política pública, tal como lo refleja el CONPES 3859.

Las lecciones aprendidas de SINAP son al menos unas 8, y muy valiosas… haber sido parte de esa fumada es invaluable.  Ya habrá tiempo para hablar de ello, feliz fin de año 2016.